中国土地勘测规划院地政研究中心

党的十八届三中全会以后，我国城市土地使用制度改革持续深化。

年初发布的《城镇低效建设用地再开发的指导意见》对盘活城市存量建设用地作用很大。再往前推，2013年《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出，支持铁路车站及线路用地综合开发，授权中国铁路总公司依法盘活利用其原铁路生产经营性划拨土地。这里对此次国办发布的《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（以下简称《意见》）中的存量建设用地政策略作分析。

存量划拨用地改变用途可以协议出让

《意见》规定：铁路运输企业依法取得的划拨用地，因转让或改变用途不再符合《划拨用地目录》的，可依法采取协议方式办理用地手续。经国家授权经营的土地，铁路运输企业在使用年限内可依法作价出资（入股）、租赁或在集团公司直属企业、控股公司、参股企业之间转让。

此前，按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》，明确应当收回划拨土地使用权的，出让时必须采取招拍挂方式。《国土资源部关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（以下简称《通知》）也规定，涉及改变土地用途，收回土地使用权重新出让的，应采取招拍挂方式出让经营性用地。可见，此次对铁路用地，与一般的存量建设用地再开发相比，给予了更为优惠的政策。即划拨用地目录以外的用地，都可以协议出让，不受《招拍挂出让国有土地使用权规范》的限制。